元日銀マンが斬る 厚労省の統計不正、真の“闇”

元日銀マンが斬る 厚労省の統計不正、真の“闇”

 厚生労働省の「毎月勤労統計」が火を噴いた。文字通りの炎上である。炎上は意見が対立する側が火に油を注ぐことで大きくなるケースが多いが、厚労省の毎月勤労統計の不正をかばうものはいないだろう。誰の目に見ても明らかな不正である。

 毎月勤労統計とは、賃金の動向等を調査し、景気の分析や労働保険の給付金等の算定に用いられるもの。本来、東京都の常用労働者数500人以上の事業所を全て調査すべきところを、2004年からサンプル調査で手抜きしていたことが発覚した。

 18年末から報道されていたが、今年に入り、根本匠厚生労働相が問題を認め、雇用保険などで過少給付があったと発表されると、のべ1973万人という対象人数、約567億円という過少給付額のインパクトもあり、普段、聞き慣れない毎月勤労統計という統計を巡る不正が一気に社会問題化した。

 毎月勤労統計が公表する数値について、最初に疑問を投げ掛けたのは、地方紙である西日本新聞だった。18年9月12日に配信されたネット記事は、Twitterなどで話題を呼んだので、ご記憶の方も多いと思う。

 もっとも、このときは、毎月勤労統計で不正が長年にわたって行われていたという指摘ではなく、18年3月に公表された1月調査から統計の作成方法が見直され、その結果、賃金の増加率が実勢よりも高くなっているのではないか、という問題提起だった。記事中で「安倍政権の狙い通りに賃金上昇率が高まった形だ」とあり、厚労省の統計作成部署が安倍政権に忖度したのではないかとうかがわせる記事の作りになっている。

 毎月勤労統計の数字がおかしいという西日本新聞の問題意識は、結果として正しかったことが証明された。ただ、事の発端は安倍政権が発足するはるか前、04年にさかのぼる。

●不正の手口

 不正の手口自体は、実はシンプルである。

 (1)常用労働者数500人以上の事業所について悉皆調査(全数調査)をすべきだったところを、04年から東京都だけ一部を調査するよう変更した。

 (2)一部だけ調査した数字の合計は全体の数字の合計よりも小さくなるので、通常は調査した割合の逆数を掛けて、復元・膨らましをするが、それを行わなかった。

 (3)そのような違反行為を15年にわたって行い続けた。

 少しテクニカルであるが、全体の3分の1しか調査しなかった場合は、調査結果(の平均値)を3倍することで、全体を調査したようにみなすという手法がある。抽出率の逆数を掛けて、全体の大きさを復元する。元々の大きさに膨らませるようなイメージである。統計学では母集団推計と呼ばれており、サンプル調査を基に、全体を推計する際の基礎的・一般的な手法である。

 もっとも、毎月勤労統計は常用労働者数500人以上の事業所については、サンプル調査ではなく全数調査することになっていた。そのため、仮に復元、膨らましてもルールに反しているのだが、調査先を意図的に減らした影響を補正することもしなかったので、推計が過少になっていた。

 調査をごまかし、それを取り繕うための復元もしなかったのに、18年1月になって、突然、推計方法を変更して復元した。過去のデータは復元しなかったので、賃金の上昇率が高くなった。

 政府統計委員会の委員長を務める西村清彦氏(元日本銀行副総裁)の指摘もあり、不正は開始から15年経った18年12月になって発覚した。極めて悪質で、これまでの政府統計の不祥事の中では最大級の事件だ。

●567億円が宙に浮いた

 何をどのように偽ったか(What、How)は、分かった。15年にわたって不正を行っていたという時間(When)も分かった。

 賃金水準が相対的に高い東京都のシェアが過少推計されたので、全国の賃金の推計結果も低く推計された。毎月勤労統計は労働保険の給付金を算定する基礎資料になるので、長年にわたって、雇用保険(失業保険を含む)や労災保険といった労働保険の給付額が少なくなったのだ。

 影響を被った人数は1973万人、金額は567億円におよぶと見られる。過少推計のせいで、政府が本来支払うべき567億円は支払われなかったことになる。原因(Cause)も結果(Result)も、厚労省の報告ベースであるが判明した。

 実行責任者(Who)も官報や各種媒体の人事情報を追えば、この事件の全容がある程度は判明する。

●誰のために、なぜ不正が?

 問題は、誰のために(for whom)、なぜ(why)、このような不正を行ったかだ。一般的に言って、今後の不正防止・再発防止には、原因究明は重要な意味を持つ。政府統計の信頼回復にとっても、本来であれば、意味がある。

 だが、筆者はどんなに調査を進めても、多くの真実は明らかにならないのではないか、と悲観している。

 政府統計全体の問題として、統計部門の予算も人材も不足しているという構造的な課題が放置されている。統計部署が軽んじられているのだ。問題の根深さを確認するためにも、政府統計の歴史を少し振り返りたい。

●政府統計は戦後復興のため

 第二次大戦後、吉田茂に召し出された大内兵衛の尽力により、統計法が制定された。吉田茂は駐英大使の経験があり、英国流の統計(エビデンス)に基づいた意思決定や原理原則に沿った意思決定を重んじていた。故に、戦後復興のためには、政府統計の充実が肝要であるとして、実務担当者に大内兵衛を召し出したのである。

 大内兵衛の言とされる、「統計の整備は、日本再建の基礎事業中の基礎事業である」との言葉が、当時の問題意識を物語っている。

 その統計法も、経済・社会環境の変化で、時代遅れになった。経済が製造業からサービス業へとシフトし、生産の流れが把握しにくくなった。バブル崩壊後の不況から、企業のコスト意識が高まり、報告者負担が経団連などでも議論になった。調査して集めたデータを、ただ統計を作るためだけではなく、学術・研究目的で二次利用できるよう求める要望も強まった。

 日本の統計システムは、その都度、行政の問題意識に沿って迅速に調査を行えるよう、各省庁が統計を作成する分散型の統計システムを採用している。中央省庁の縦割りの中で、農水部門への統計職員の偏在が解消できなかったため、統計法改正を機に、人員配置を見直し、経済のソフト化に対応して、サービス部門の統計を強化するという議論があった。

 公正明大で信頼され、経済・社会の状態をタイムリーに的確に把握できる統計を作成する。そして、使い勝手が良いよう、公表データだけではなく、二次利用にも取り組む。

 統計法改正の趣旨をかみ砕いて言えば、そうした理想を掲げ、政府統計の立て直しを図ることだった。改正された統計法は、07年5月23日に公布され、09年4月1日に施行されている。既に10年近くが経つ。

●世の中の嘘には3つある

 毎月勤労統計は、基幹統計に指定されている重要な統計である。基幹統計の調査には報告義務があり、罰則も統計法で定められている。

 総務省のWebサイトには、統計法の条文を参照する形で、「基幹統計調査に対する正確な報告を法的に確保するため、基幹統計調査の報告(回答)を求められた者が、報告を拒んだり虚偽の報告をしたりすることを禁止しており(第13条)、これらに違反した者に対して、50万円以下の罰金が定められています(第61条)」と、まとめられている。

 今回の事件が明るみに出たことに対して、厚労省は「忙しかった」「忘れていた」などと釈明している。筆者自身が日銀時代に日銀短観に携わった経験に照らし合わせれば、厚労省の毎月勤労統計の不正は、予算や人員不足だけでは説明しきれない「闇」を抱えているように思える。

 その理由を以下に挙げると、

 (1)罰則規定のある基幹統計の調査は、他の一般統計の調査よりも、回答が得られやすい。回答義務・罰則規定はチラつかせるだけの「抜かずの宝刀」などと揶揄(やゆ)されることもあるが、コンプライアンスを意識せざるを得ない企業にとっては、基幹統計への回答は無下に断れない。

 (2)バックオフィスが整備されており、コンプライアンスを意識する大企業は一般的に、中小企業よりも回答率が高い。常用労働者数500人以上の事業所を持つ企業となれば、かなりの事業規模である。勤怠管理もシステム化されており、各種の統計調査・アンケートに回答する体制が整っていることが多い。しかも、毎月勤労統計はその場限りの特別調査ではなく、常用労働者数500人以上の事業所については、全数調査であり、継続した調査となる。回答の要領が分かっているので、回答ミスが少なくなる。人手が足りないことを理由に調査先をごまかしたのであれば、回答の督促や数字のチェックが大変な中小事業所の調査もごまかしたはずだ。

 (3)常用労働者数500人以上の調査で不正が行われたのは、東京都の事業所である。毎月勤労統計の調査は、厚労省が直接、全国の事業所を調査するのではなく、都道府県の統計所管部署を介して行われる。なぜ、東京都の、それも500人以上の事業所で不正が行われたのだろうか。統計調査の予算・人員は、どの都道府県も不足しており、むしろ、財政に余裕がない地方ほど状況は厳しい。調査対象の企業の賃金が高い東京都の大規模事業所を、対象から外したかったからと疑わざるを得ない。

 大内兵衛の思いははるか遠く、毎月勤労統計に限っては、英国のディズレーリ首相が述べた、「世の中の嘘には3つある。嘘、大嘘、そして統計だ」というありさまである。

●日本における統計の地位

 なぜ、誰のために、このような不正を行ったのか。

 恐らく証拠となる文書は出て来ない。不正の開始から15年が経ち、今も当時の状況をうかがえる公文書が保管されているとは考えにくい。そもそも、公文書を作成していない可能性すらある。

 ここからは先は、憶測の範囲を出ることはない。批判を承知の上で、ある仮説を記す。

 毎月勤労統計の不正が開始された04年当時、小泉・竹中改革による派遣法改正で、製造業の派遣が解禁され、非正規社員の増加と合わせて、人材派遣会社の事業規模も拡大していた。雇用が不安定化する中、雇用保険の支払いを抑制したいという誘惑に、厚労省は駆られなかったのだろうか。

 統計法の改正は小泉政権の時代から議論され、安倍政権の下で公布、麻生政権の下で施行されている。民主党時代にも毎月勤労統計の不正は続いていたが、統計法改正を機に政府統計の再建に道筋をつけるべき立場にあったのは、民主党政権ではない。自民党政権である。

 そして、賃金の伸びが高く見えるような修正が18年に安倍政権の下で行われた。

 今後の政府統計の信頼回復のためには、真相究明だけではなく、不正に関わった職員の処罰を検討する必要があるだろう。事実を持って、綱紀粛正を図らねばならない。

 統計法第六十条第二号には、

 第六十条 次の各号のいずれかに該当する者は、六月以下の懲役又は五十万円以下の罰金に処する。

 二 基幹統計の作成に従事する者で基幹統計をして真実に反するものたらしめる行為をした者

 と定められている。毎月勤労統計は基幹統計に当たるため、この不正は該当する。

 政府統計の劣化に、予算・人員の不足が影響していることも疑いようのない事実である。日本では、これまで統計は日陰であった。統計学部すら存在しない。

 公務員のほとんどは統計調査に携わることがない。統計の素人が管理職に就きかねないのが、現在の霞が関の人事である。管理職も一般職員も、事の重大さを認識していなかった可能性さえある。毎月勤労統計の修正を巡る杜撰(ずさん)な対応がそれを物語っている。

 繰り返しになるが、なぜ、誰のために不正が行われたのかは、証拠となる文書が出てくることはないだろう。野党は真相(主犯)を究明したがるだろうが、空振りに終わると思う。政府統計の信頼回復に向けて、建設的な議論が行われることを望む。

 折しも、データサイエンティストの松本健太郎氏と18年12月に政府統計について対談をした。公的統計が壊れ始めたという問題意識で対談に臨んだが、現実には、想像の斜め上を行くレベルで壊れていた。

 政府統計の再建には、専門家だけではなく、多くの人が関心を持つ必要がある。

 今年は参議院選挙の年だ。

(鈴木卓実)


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